Tribunal:
Corte
Suprema de Justicia de la Nación(CS)
Fecha:
02/03/1993
Partes:
Cinplast
S. A. c. ENTel.
Publicado
en: Colección
de Análisis Jurisprudencial Elems. de Derecho Administrativo - Julio
Rodolfo Comadira, 873 -
Cita
Online: AR/JUR/866/1993
Sumarios:
1.
Dado el objeto del contrato administrativo celebrado, esto es, la
prestación de un servicio destinado a cumplir el fin público de las
telecomunicaciones, toda suspensión en el suministro ocasionaría
serios inconvenientes al normal desarrollo del plan de obras y a la
comunidad, por lo que la aplicación de la "exceptio non
adimpleti contractus" resulta improcedente si la actora no
demostró que el hecho de la demandada le provocó una razonable
imposibilidad de cumplir las prestaciones a su cargo.
2.
La licitación de suministros necesarios para la prestación del
servicio público a cargo de ENTel. deriva en un contrato sujeto a
los principios del derecho administrativo, por cuanto una de las
partes es una persona jurídica estatal, su objeto está constituido
por un fin público o propio de la administración y contiene,
explícita o implícitamente, cláusulas exorbitantes del derecho
privado.
3.
Todos los contratos, aún los regidos por el derecho público, deben
celebrarse, interpretarse y ejecutarse de buena fe y de acuerdo a lo
que las partes entendieron o pudieron entender obrando con cuidado y
previsión.
4.
Habiendo el cocontratante adherido a las cláusulas prefijadas en la
licitación sin formular reserva, no pueden alterarse los términos
del acuerdo por vía jurisdiccional. La conducta contraria y
posterior de la actora importa volver sobre sus propios actos.
Texto
Completo: FALLO
DE LA CORTE SUPREMA
Buenos
Aires, 2 de marzo de 1993.
Considerando:
1°)
Que la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal confirmó la sentencia de primera
instancia en cuanto hizo lugar parcialmente a la demanda -condenando
a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones al pago de las sumas
adeudadas en orden a las prestaciones cumplidas del contrato de
suministro-, y modificó ese pronunciamiento en lo relativo a la
imposición de las costas.
2°)
Que contra ese pronunciamiento la demandante dedujo recurso ordinario
de apelación, que fue concedido a fs. 930 y es formalmente viable,
por cuanto se trata de un fallo definitivo recaído en una causa en
que la Nación asume -aunque indirectamente- el carácter de parte, y
el valor cuestionado excede el mínimo legal previsto en el art. 24,
inc. 6°, apartado a), del decreto-ley 1285/58 y sus modificaciones,
a la fecha de su interposición (fs. 912 vta.), según resolución
552/89 de esta Corte.
3°)
Que la empresa Cinplast I.A.P.S.A. resultó adjudicataria de la
licitación pública N° 250-P/83 abierta por E.N.Tel., por la cual
se solicitaba presupuesto para la adjudicación de tubos PVC rígidos
y otros accesorios, según las Bases y Condiciones Generales
acompañadas (Anexo A, fs. 16).
La
compra consistía en 146.100 tubos PVC con diámetro externo de 90
mm., espesor de 1,5 mm., con sello y de conformidad a normas IRAM,
según los planos integrantes de la licitación (fs. 23/25). Se pactó
un precio unitario que, al incluirse el 18 % en concepto de IVA sobre
el monto resultante, llevaba la suma total del contrato a 28.962.864
pesos argentinos. En materia de plazos, se acordó la división en
seis entregas mensuales y consecutivas de 24.350 unidades y, respecto
a los precios establecidos, quedó fijado el reajuste o indexación
de consumo a una cláusula de variabilidad (confr. Legajo agregado N°
2.566/83, fs. 163).
La
adjudicataria, en el mes de junio de 1984, reclamó de E.N.Tel. la
regularización de los pagos atrasados con referencia a materiales
requeridos por la orden de compra N° 69.780, en razón de haber
efectuado las entregas previstas y del desequilibrio financiero que
ello provocaba en la empresa por las variaciones bruscas del precio
de la materia prima y la notoria escasez de financiación.
Posteriormente solicitó una prórroga de treinta días para la
entrega de los materiales, dejando constancia que dicho plazo se
extendería a partir de la fecha en que el obligado se pusiera al día
con los pagos de facturas y mayores costos pendientes, sin que
pudieran producirse los efectos previstos en el art. 115 del
Reglamento de Contrataciones.
Invocando
el incumplimiento y la mora de E.N.Tel., la empresa Acinplast -luego
Cinplast (fs. 210)- declara resuelto el contrato, con reserva de
reclamar daños y perjuicios e intereses derivados del incumplimiento
y los importes de las facturas pendientes reajustadas y mayores
costos abonados fuera de término (confr. legajo cit., fs. 191). Las
tentativas de reanudación del suministro resultaron un fracaso, y,
aunque ciertos condicionamientos de la adjudicataria fueron aceptados
por E.N.Tel. (confr. legajo cit., fs. 206), aquélla ratificó la
resolución contractual por carta documento (ídem fs. 210). Ante esa
situación la empresa licitante resolvió declarar parcial y
formalmente rescindido el contrato en la parte no cumplida, de
acuerdo a lo dispuesto en el art. 89 del Reglamento de Contrataciones
(Resolución 349-A.G. E.N.Tel./78).
4°)
Que la actora fundó su pretensión en la forma sorpresiva utilizada
por E.N.Tel. para resolver parcialmente el contrato, y, sustentando
su tesitura en preceptos del derecho común (arts. 509, 1197, 1198 y
1201 del Código Civil), adujo que, en definitiva, debía aplicarse
el art. 1204 del Código Civil -y el correlativo art. 216 del Código
de Comercio- que lo facultaban a resolver el negocio ante el
incumplimiento de la otra parte.
5°)
Que la decisión de primera instancia hizo lugar parcialmente a la
demanda, condenando a E.N.Tel. al pago de las sumas adeudadas por la
mora respecto a las prestaciones cumplidas, sin atender el resto de
los reclamos (fs. 813/819). Apelada la sentencia por ambas partes, la
alzada confirmó la sentencia en cuanto fue materia de recurso por la
actora y la modificó respecto a las costas (fs. 901/907 vta.). Ello
dio motivo al recurso ordinario interpuesto por la actora que ahora
debe ser considerado.
6°)
Que, para así resolver, el fallo apelado sostuvo que el contrato se
encuentra sometido al derecho público y que la exceptio non
adimpleti contractus puede ser opuesta por la contratista si existe
prueba de una razonable imposibilidad de cumplir con las obligaciones
impuestas, frente al incumplimiento de pago por la Administración,
entendiendo que esa situación no se presentaba al momento en que la
actora dispuso la rescisión del acuerdo. Al respecto dejó expuesto
que:
a)
en la oportunidad que la actora decidió per se la rescisión del
contrato, se encontraban pagadas -aunque en mora- todas las facturas
emitidas hasta el 23 de junio de 1984, así como todas las notas de
débito con vencimiento el día 5 de noviembre del mismo año;
b)
a la fecha de la ruptura unilateral -7 de diciembre de 1984- la deuda
de E.N.Tel. "no acusaba un monto notable" si bien luego se
incrementaría por otras razones;
c)
la mora en las obligaciones de la demandada no habilitaba por sí a
la ruptura, pues no se daba objetivamente la razonable imposibilidad
de cumplir los compromisos asumidos;
d)
las facturas que Cinplast entregara al Banco de la Ciudad de Buenos
Aires, no aparecen como una consecuencia directa de la demora de la
demandada porque, conforme a la pericia de autos, con anterioridad al
comienzo del cumplimiento contractual, la actora operaba
crediticiamente con entidades financieras a través de préstamos
amortizables o a plazo;
e)
el pago de las entregas realizadas, igual que las notas de débito
por reajuste y los mayores costos, no justificaban la rescisión si
la deuda relacionada a los pagos fuera de término era de poca
importancia;
f)
la rescisión impuesta por la Administración es legítima en cuanto
a que el incumplimiento es fruto de la responsabilidad de la actora;
g)
es inoficioso considerar la omisión de tratar la
inconstitucionalidad del art. 110 del Reglamento de Contrataciones
porque, al respecto, el juez a quo no aplicó dicha norma en relación
a las deudas subsistentes, sino que dispuso la aplicación de la ley
21.392, con los intereses allí previstos, con referencia a los
montos que habrían de resultar de la pericia.
7°)
Que la actora se queja de la sentencia porque calificó el contrato
como administrativo vinculándolo en forma directa con la prestación
de un servicio público y decidió que aquella calificación no
tuviera atingencia con la acción principal ejercida en los autos,
vale decir, la rescisión del acuerdo por aplicación de la exceptio
non adimpleti contractus. Se agravia de que no se tuviera por
configurada una "razonable imposibilidad de cumplir" con
las obligaciones asumidas, y que el contrato se resolvió el 22 de
agosto de 1984 y no el 7 de diciembre de 1984, lo que tiene
importancia -dice- a los efectos de analizar los montos adeudados al
momento de comunicarse la resolución. Está en desacuerdo en que las
facturas que Cinplast entregara a la institución bancaria no
aparecieran como consecuencia directa de la demora incurrida por la
demandada.
Se
agravia asimismo de que en el fallo apelado se afirme que al tiempo
de la rescisión estuvieran pagadas las entregas realizadas, las
notas de débito por reajuste, así como los mayores costos; que por
su incumplimiento diera motivo a la rescisión dispuesta por la
Administración y que ésta se ajustara a derecho. Dice que el a quo
omitió considerar la inconstitucionalidad del art. 110 del
Reglamento de Contrataciones de E.N.Tel. y, al fin, objeta cómo se
han impuesto las costas.
8°)
Que de la exposición de los hechos y la documentación adjunta surge
que el contrato suscripto por las partes se rige por las condiciones
generales y cláusulas especiales de la licitación pública N°
250-P/83 (Legajo N° 2566/83), y por el Reglamento de Contrataciones
(Res. N° 349 A.G. E.N.Tel./78). En tal sentido, la licitación de
suministros necesarios para la prestación del servicio público a
cargo de E.N.Tel. -provisión de caños para canalización
subterránea- deriva en un contrato sujeto a los principios de
derecho administrativo (Fallos: 263:510).
9°)
Que ello es así porque, en principio, en tales contratos una de las
partes intervinientes es una persona jurídica estatal, su objeto
está constituido por un fin público o propio de la Administración
y contiene, explícita o implícitamente, cláusulas exorbitantes del
derecho privado. Deben tenerse presentes las razones invocadas para
declarar la incompetencia del fuero civil y comercial federal y
remitir las actuaciones al Juzgado Nacional de Primera Instancia en
lo Contencioso Administrativo Federal (fs. 150/150 vta.); adviértase
que asumida la competencia por este juez (fs. 153), dicho trámite
fue consentido por el interesado (fs. 173 y 175).
10)
Que la sentencia, en suma, valoró adecuadamente la gravitación del
carácter administrativo del contrato entre E.N.Tel. y la actora en
consideración a su objeto, esto es, la prestación de un servicio
destinado a cumplir el fin público de las telecomunicaciones (confr.
Fallos: 312:146). La prestación a cargo del cocontratante tiene, en
el caso, relación directa e inmediata con obras de ampliación de la
red telefónica nacional, de modo que toda suspensión en el
suministro ocasionaría serios inconvenientes al normal desarrollo
del plan de obras -como surge de fs. 192 del legajo citado- y a la
comunidad.
11)
Que el agravio vinculado a la falta de atingencia de la calificación
del contrato respecto a la pretensión principal, que el a quo
entendió dirigida a la rescisión por aplicación de la exceptio non
adimpleti contractus, remite a la perspectiva del derecho privado y a
consideraciones anteriores del juez de primera instancia. Dicha
cuestión fue puntualizada por la alzada (considerando 8°) y
resuelta en esta sentencia (considerando 9°).
12)
Que el agravio referente a que no está verificada la razonable
imposibilidad de la actora de cumplir las obligaciones frente al
incumplimiento de la otra parte, reitera argumentos vertidos con
anterioridad (fs. 846/847) y se basa en presuntos errores de cálculo
del juez de primera instancia al no comparar sumas homogéneas. Debe
señalarse en este punto que el mencionado fallo, contrariamente a lo
expuesto, ponderó valores constantes al 1 de junio de 1984 (fs. 816
vta.), tomando la deuda de E.N.Tel. a esa fecha -13.546.366
australes- de acuerdo a la pericia (fs. 299 vta.) y, por lo demás,
señalada esa cantidad en el propio escrito de demanda (fs. 136). No
es cierto, por otro lado, que aquella situación no fuera subsanada
por el fallo de la alzada puesto que, en su desarrollo (considerandos
9°, 10 y 11), se demuestra con suficiencia que el hecho de la
demandada no provocó en el cocontratante una razonable imposibilidad
de cumplir las obligaciones a su cargo, según la documentación
agregada e informe pericial (fs. 291/315).
13)
Que, en relación a la fecha de rescisión del contrato y lo atinente
a la pretensión principal, los agravios no concretan una crítica
razonada de los argumentos dados por los jueces de la causa. Respecto
al tiempo de ruptura, la actora no explica la razón por la cual
ratificó la rescisión el 7 de diciembre de 1984 ya efectuada el 22
de agosto de 1984 (fs. 191 y 208 del legajo cit.), no obstante
admitir tratativas de arreglo seguidas a la suspensión de entregas.
La negativa a que se computen las facturas pagadas con posterioridad
al 22 de agosto de 1984 -en base a que el contrato ya estaba resuelto
y con reserva de reclamar actualizaciones e intereses- carece de
sustento bastante porque tales pagos, además de las razones
expuestas en la sentencia apelada sobre el particular, finalmente se
efectuaron y están al margen de discusión.
14)
Que, conectado al tema de la reserva de actualización del capital,
intereses compensatorios por costos financieros extraordinarios y
recargos en costos de insumos, dado como se ha resuelto la naturaleza
del contrato, ellos deben ajustarse al contexto reglamentario
(Resolución N° 349, cit. art. 82). La alegada tardanza de un
dictamen jurídico que respaldara las modificaciones propuestas
(confr. télex, fs. 202 del legajo cit.), conforme a su objeto y
tratativas que lo rodearon (fs. 193/209, legajo cit.), mal puede
haber puesto a la actora en "una situación de permanente y
definitiva incertidumbre".
15)
Que el agravio respecto a la pretensión principal -declaración
judicial de la resolución y relación con los daños y perjuicios-
insiste en que la actora se vio en la necesidad ineludible de
resolver el contrato y ello mediante argumentos irrelevantes. No es
cierto que hubiera contratado con E.N.Tel. en compra directa -porque
hubo licitación para seleccionar el contratista- y que ello
implicara poner en marcha una sección de la fábrica y toda una
organización para satisfacer el suministro, por ser una cuestión
obvia e ínsita del riesgo empresario, sobre la cual, en todo caso,
debió meditar antes de contratar. Tratamiento similar merece la
cuestión de que la demandada guardó silencio respecto a la carta
documento del 19 de junio de 1984 (art. 919, Código Civil) y que la
conducta de aquélla fuera arbitraria y reñida con el principio de
la buena fe. Ello no condice con las tratativas posteriores
reconocidas por la propia interesada y, conforme tuvo lugar
abruptamente la ratificación rescisoria dando por terminadas las
negociaciones, no puede imputarse mala fe a E.N.Tel. en la
interpretación y ejecución del contrato.
No
es ocioso recordar que todo contrato -sea cual fuere su naturaleza-
debe celebrarse, interpretarse y ejecutarse de buena fe y de acuerdo
a lo que las partes entendieron o pudieron entender, obrando con
cuidado y previsión, principios aplicables al ámbito de los
contratos regidos por el derecho público, como ha sostenido esta
Corte (Fallos: 311:971; N.132.XXII. "Necon S.A. c/ Dirección
Nacional de Vialidad s/ ordinario", del 4 de junio de 1991 y sus
citas).
16)
Que las facturas entregadas por Cinplast al Banco de la Ciudad de
Buenos Aires no constituyen una consecuencia directa de la mora del
demandado. La conclusión del a quo que motiva el agravio tiene
fundamento suficiente en las constancias de la causa y vinculadas a
operaciones crediticias de préstamo amortizable o a plazo (pericia a
fs. 294/296), que revelan una conducta normal de la empresa. La cita
de la actora del informe pericial en cuanto a que "la retención
de fondos no se debe a problemas instrumentales sino que se le puede
vincular como consecuencia directa de la resolución del contrato"
(fs. 310 vta.), debe compararse con el informe acompañado por la
actora a fs. 157 (letra "c") que llega a distinta
conclusión.
En
la aludida pericia consta, asimismo, que "al resolverse el
contrato con E.N.Tel., se suspenden las entregas y por lo tanto se
suspende la entrega de nuevas facturas en garantía de las pagadas
directamente por E.N.Tel. al Banco. Este hecho interrumpe la mecánica
de la operación financiera, ya que el Banco no puede liberar los
fondos cobrados, si no es mediante la recepción de nuevas facturas y
Acinplast S.A. no las puede entregar, porque el contrato se ha
resuelto anticipadamente" (fs. 310, 2° párr.). De consumo a la
prueba agregada -y lo que se lleva expuesto- surge qué parte
resolvió el contrato anticipadamente.
17)
Que los agravios referentes a que no se justificaba la resolución en
el mes de diciembre -oportunidad en que se encontraban pagadas las
entregas- y a que la rescisión dispuesta por E.N.Tel. se debía a
propia responsabilidad del cocontratante, vuelven a críticas
anteriores e insuficientes que, en modo alguno, descalifican el fallo
atacado. La primera cuestión, en cuanto a que "se confunden los
conceptos de suspensión de entregas con resolución contractual y
ratificación de la voluntad rescisoria" (fs. 961 vta.), o las
apreciaciones sobre el intercambio de notas, el pago de las facturas,
negativas de cumplir el contrato y reservas legales, fueron tratadas
y desechadas anteriormente (confr. considerando 12).
El
otro agravio -que enlaza la rescisión dispuesta por E.N.Tel. a la
propia responsabilidad de la actora- una vez más hace notar "la
sustancial cuestión vinculada con la naturaleza del contrato" y
que sus fundamentos "se enraizan en todos los agravios
restantes". Estos argumentos merecieron oportuno tratamiento
(confr. considerandos 9°, 10 y 12) y, por lo demás, debe advertirse
que la conducta de la demandada tiene fundamento razonable en las
constancias de autos (fs. 153/210 del legajo cit.) y en normas que
regían la contratación (art. 89 de la Res. 349 cit.).
18)
Que en lo que hace a la omisión de considerar la
inconstitucionalidad del art. 110 de la Res. 349/78, carece de razón
el apelante. No obstante lo abstracto de la cuestión por el juicio
que merece el recurso, la omisión de pronunciamiento en punto a la
norma aludida -cuya nulidad se pidió en la demanda (fs. 140 vta.)-
resulta una reflexión tardía en sede judicial, pues el
cocontratante se adhirió a las cláusulas prefijadas en la
licitación sin formular protesta. La falta de reserva del interesado
al perfeccionarse el acuerdo obsta a que se alteren los términos de
éste por vía jurisdiccional. Si hubo pacífico sometimiento en la
instancia administrativa con referencia a la demora en el pago y
liquidación de intereses, la conducta contraria y posterior de la
actora importa volver sobre sus propios actos.
19)
Que la decisión de la cámara que impuso las costas en primera
instancia en un 80 % y 20 % a la actora y demandada respectivamente,
y en la alzada a la actora, fue cuestionada por esta parte. Alega
que, en todo caso, la cuestión es opinable jurídicamente y que no
hay precedentes judiciales categóricos que resuelvan la cuestión en
el sentido pretendido por la demandada. Sin embargo, atento al
supuesto de vencimiento parcial y mutuo -art. 71, Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación- y puesto que el a quo graduó
prudencialmente las costas según el progreso de las pretensiones,
tal interpretación de la actora no es razonable. Procede también en
este punto confirmar la sentencia apelada.
Por
ello, se confirma la sentencia apelada a fs. 901/907 vta., con costas
a cargo de la recurrente (art. 68 del Código Procesal, Civil y
Comercial de la Nación). Notifíquese y devuélvase. - Ricardo
Levene (h.). - Mariano Augusto Cavagna Martínez. - Rodolfo C. Barra.
- Carlos S. Fayt. - Enrique Santiago Petracchi. - Julio S. Nazareno.
- Eduardo Moliné O"Connor. - Antonio Boggiano.
Dice EDUARDO MERTEHIKIAN
De manera análoga ha dicho que “(...) La primacía del interés público y las consecuencias que de ella derivan, entre éstas el principio de continuidad de los contratos administrativos –máxime cuando se vinculan a la prestación de un servicio público esencial, como lo es el referido al agua potable–, excluyen la aplicación analógica lisa y llana de las reglas de los Arts. 510 y 1.201 del cód. civil. Ello, sin perjuicio de que el incumplimiento estatal (...) pueda dar lugar eventualmente a la suspensión de la ejecución en casos extremos, como cuando el hecho de la Administración origina una razonable imposibilidad de cumplir el contrato.” (SC de Buenos Aires; “Ghisani, J.M. c. Servicio Provincial de Agua Potable y Saneamiento”. 22
El expresado argumento, siempre para fundamentar el rechazo de la aplicación de la “exceptio” en el contrato administrativo, también ha sido empleado durante mucho tiempo por la jurisprudencia administrativa emanada de la Procuración del Tesoro de la Nación, 23 aunque el criterio expuesto en época más reciente, en oportunidad de requerírsele dictamen en el caso de la licitación pública para la construcción de establecimientos carcelarios por el sistema “llave en mano” parecería haberse modificado. En efecto, en dictamen de fecha 21/5/1996, 24 la Procuración del Tesoro ha estimado no ajustada a derecho la pretensión del contrato que en tales circunstancias se proponía celebrar por el Estado Nacional (en el caso el Ministerio de Justicia) al establecer una injustificada renuncia, no prevista por lo demás en el Pliego de la licitación, a oponer tal excepción por parte de la Administración Pública nacional, frente a un eventual incumplimiento del cocontratante particular, en razón de que –según se sostuvo- “(...) la abstracción que se pretende dar a los créditos por alquileres debidos por el Estado, implica una renuncia a alegar la <<exceptio non adimpleti contractus>> que, en cualquier contrato bilateral, funciona como aseguramiento en tanto permite no cumplir con la propia prestación si no se cumple con la prometida por la contraparte, manteniéndose así sin quiebre e intactos el equilibrio y la correlatividad de las prestaciones.” (...)
ver trabajo completo CAPÍTULO 17 EXCEPCIÓN DE INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL EN LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOs en RAP.-
notas:
21 Cfr. SC de Buenos Aires; “Bocazzi I.C.I.F. c/ Poder Ejecutivo” marzo-8-1983; Revista ED, Rep. 19-443. Revista ED, Rep. 19-444; idem, “Sarsa, Construcciones Civiles y Rurales S.A. c. Municipalidad de Tres Arroyos”, del 19.5.1981; “JLRP Publicidad c. Municipalidad de Gral. Pueyrredón”, del 29.6.1982. SC de Buenos Aires; “Ghisani, J.M. c. Servicio Provincial de Agua Potable y Saneamiento”.
23 Así pueden citarse el dictamen reunido en colección de Dictámenes 181:138 de fecha 23/6/1987 donde se sostuvo, con argumentos semejantes a los vertidos en el texto, que “(...) el cocontratante en los contratos administrativos no puede oponer la excepción de <<non adimpleti contractus>>, o sea que no puede ampararse en el incumplimiento de sus obligaciones por la Administración, para dejar de cumplir las suyas (...) y ello es así por cuanto en estos contratos está en juego un interés público, superior a cualquier interés económico particular (...)”. Ver asimismo las abundantes citas de precedentes emanados de la propia Procuración del Tesoro que allí se mencionan.
24 Dictámenes 217:115.
