Voces:
ACTO
ADMINISTRATIVO ~ ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL ~ CONCESION
ADMINISTRATIVA ~ CONCURSO PUBLICO ~ CONSTITUCION NACIONAL ~ DAÑO
EMERGENTE ~ DAÑOS Y PERJUICIOS ~ DERECHO DE PROPIEDAD ~ EMISORA DE
RADIO ~ EXPROPIACION ~ FACULTADES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA ~
GARANTIAS CONSTITUCIONALES ~ IGUALDAD ANTE LA LEY ~ INDEMNIZACION ~
LEY DE EXPROPIACION ~ LICENCIA DE RADIODIFUSION ~ LICITACION PUBLICA
~ LUCRO CESANTE ~ PRUEBA ~ RADIODIFUSION ~ RECHAZO DEL RECURSO ~
RECURSO DE APELACION ~ RECURSO ORDINARIO DE APELACION ANTE LA CORTE
SUPREMA ~ RESPONSABILIDAD DEL ESTADO ~ REVOCACION DEL ACTO
ADMINISTRATIVO ~ SENTENCIA ~ TERCERA INSTANCIA
Tribunal:
Corte
Suprema de Justicia de la Nación(CS)
Fecha:
28/07/2005
Partes:
El
Jacarandá S.A. c. Estado Nacional
Publicado
en: LA
LEY 21/12/2005, 21/12/2005, 11 - LA LEY2006-A, 828 - DJ2005-3, 983
Cita
Online: AR/JUR/3956/2005
Hechos:
Una
sociedad resultó adjudicataria de una licencia para la explotación
de una estación de radiodifusión sonora y solicitó la entrega de
la posesión de la emisora, que no se concretó. Ante ello, la
adjudicataria obtuvo en sede judicial una condena a establecer la
fecha de entrega, la cual no fue cumplida. Posteriormente, el Poder
Ejecutivo Nacional dejó sin efecto la adjudicación de la emisora y
ordenó fijar la reparación por daño emergente que correspondería
a la adjudicataria de acuerdo al art. 18 de la ley 19.549. Ante ello,
la sociedad promovió demanda de nulidad del acto administrativo que
dejó sin efecto la adjudicación. El juez de primera instancia
admitió la demanda, mientras que la alzada revocó tal
pronunciamiento. La actora interpuso recurso ordinario de apelación.
La Corte Suprema confirma la sentencia.
Sumarios:
1.
Corresponde confirmar la sentencia que rechazó la reparación de los
daños y perjuicios provenientes de la actividad lícita de la
administración al dejar sin efecto la adjudicación de una licencia
para la explotación de una estación de radiodifusión sonora por
modulación de frecuencia, pues, la actora no produjo prueba respecto
de los gastos afrontados con motivo de la presentación en la
licitación ni adujo realización de gastos o inversiones para dar
comienzo a la explotación, ni invocó la existencia de una lesión
al patrimonio directamente provocada por la demora en la toma de
posesión.
Jurisprudencia
Relacionada(*)
Corte
Suprema
En"Sánchez,
Granel, Obras de Ingeniería, S. A. c. Dirección Nac. de Vialidad",
20/09/1984, LA LEY 1985-A, 89 - LLC, 1985-7-554 - ED 111, 551,
sostuvo que corresponde reconocer a la sociedad actora el lucro
cesante que reclama a raíz de la rescisión del contrato de obra
pública que, por motivos de oportunidad, mérito o conveniencia,
dispuso su cocontratante la Dirección Nacional de Vialidad, pues la
legitimidad del proceder del Estado en la resolución unilateral del
contrato no lo releva de la obligación de resarcir los daños que de
aquél se hubiesen derivado, que no puede limitarse al daño
emergente con exclusión de las ventajas económicas esperadas de
acuerdo a probabilidades objetivas debida y estrictamente
comprobadas.
(*)
Información a la época del fallo
2.
Tratándose del daño causado por un acto administrativo dictado por
razones de interés general, no hay, en principio, fundamento para
limitar la reparación al daño emergente con exclusión del lucro
cesante -en el caso, se rechaza el reclamo por falta de prueba del
daño-, esto es, de las ventajas económicas esperadas de acuerdo a
probabilidades objetivas estrictamente comprobadas.
3.
Se encuentra justificado el ejercicio por parte de la administración
de sus facultades de revocación de un acto supuestamente regular
como es la adjudicación de una licencia para la explotación de una
estación de radiodifusión sonora, ya que las circunstancias
enunciadas por la administración -en el caso, la adjudicación
ocurrió durante los últimos meses del período militar- generaron
una oposición cierta en las fuerzas vivas de la comunidad, y ese
malestar público constituyó el presupuesto fáctico que sustentó
la decisión de revocación.
4.
Es improcedente reconocer a la actora una indemnización por el daño
emergente que habría sufrido por la actividad lícita del Estado al
revocar la adjudicación de una licencia para la explotación de una
estación de radiodifusión sonora, ya que en los hechos no realizó
desembolso alguno en concepto de precio -en el caso, debía abonar un
10% al momento de la entrega y el resto en cuotas- y si bien
constituyó una garantía de cumplimiento, satisfizo ese requisito
mediante una póliza de seguro de caución, cuya prima no abonó (del
voto de la doctora Highton de Nolasco).
5.
Si en el derecho civil el vasto campo del ejercicio regular de un
derecho no genera responsabilidad y aun en el ámbito de la ilicitud
existen diferencias -en cuanto a las consecuencias resarcibles- entre
los delitos y los cuasidelitos, es razonable que, cuando la actuación
del Estado es legítima, la extensión de la reparación por los
daños causados a los administrados sea diferente de la que
correspondería en el caso de un obrar ilegítimo (del voto de la
doctora Highton de Nolasco).
6.
Cuando la actividad lícita de la autoridad administrativa, aunque
inspirada en propósitos de interés colectivo, se constituye en
causa eficiente de un perjuicio para los particulares -cuyo derecho
se sacrifica por el interés general-, los daños deben ser atendidos
en el campo de la responsabilidad por su obrar lícito, lo cual se
fundamenta en la inviolabilidad de la propiedad privada y en la
igualdad ante la ley y las cargas públicas (arts. 14, 7, y 16 de la
Constitución Nacional) (del voto de la doctora Highton de Nolasco).
7.
Ante la ausencia de una solución normativa singularizada aplicable a
la responsabilidad estatal por su obrar lícito, es adecuado recurrir
a los principios de leyes análogas, toda vez que la regla de
interpretación del art. 16 del Cód. Civil excede los límites del
derecho privado y se proyecta como un principio general, vigente en
todo el orden jurídico interno (del voto de la doctora Highton de
Nolasco).
8.
La analogía a la cual corresponde acudir ante la ausencia de una
solución normativa singularizada aplicable a la responsabilidad
estatal por su obrar lícito, debe fundarse en principios de derecho
público, debido a que la actividad legítima del Estado, aún cuando
provoque daños, tiene una finalidad típica de interés público,
que está ausente en las normas regulatorias de derecho común que
persiguen la composición equitativa de conflictos en los que se
involucran intereses privados (del voto de la doctora Highton de
Nolasco).
9.
A diferencia del derecho privado, dónde rigen criterios de justicia
conmutativa, en el derecho público se aplican, en principio,
criterios de justicia distributiva (del voto de la doctora Highton de
Nolasco).
10.
El examen de las normas que fijan pautas indemnizatorias y que
guardan mayor analogía con el caso en el cual se reclama una
indemnización por el daño causado por la actividad lícita del
Estado al revocar la adjudicación de una licencia para la
explotación de una estación de radiodifusión sonora, conduce a
encontrar la solución en la ley nacional de expropiaciones 21.499
(Adla, XXXVII-A, 84), es decir, en la norma legal típica que
autoriza las intromisiones del Estado en la propiedad de los
administrados, cada vez que el interés público las exija, y cuyo
art. 19 excluye la reparación del lucro cesante (del voto de la
doctora Highton de Nolasco).
11.
La circunstancia de que la expropiación importe una restricción
constitucional al derecho de propiedad mediante una ley del Congreso,
no impide la aplicación analógica de la ley 21.499 al supuesto en
el cual se reclama una indemnización ante el daño causado por la
actividad lícita del Estado al revocar la adjudicación de una
licencia para la explotación de una estación de radiodifusión
sonora pues, admitida la facultad de la administración de limitar el
derecho de los particulares por razones de bien común, es razonable
que las consecuencias de su ejercicio sean similares a las que se
producen cuando la limitación se origina en una ley (del voto de la
doctora Highton de Nolasco).
12.
Es inadecuada la teoría de la responsabilidad civil para fundar la
procedencia de la responsabilidad estatal por actuación legítima
porque cuando el estado actúa conforme a derecho, fallan todos los
preceptos sobre los actos ilícitos previstos en las normas civiles
(del voto de la doctora Highton de Nolasco).
Texto
Completo: Buenos
Aires, julio 28 de 2005.
Considerando:
1. Que la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, por su Sala III, hizo lugar a la apelación
del Estado Nacional, revocó la sentencia dictada en la primera
instancia -que había hecho lugar a la demanda de nulidad de acto
administrativo y resarcimiento de daños y perjuicios- y distribuyó
las costas del juicio en el orden causado. Contra ese
pronunciamiento, la empresa El Jacarandá S.A. interpuso el recurso
ordinario de apelación y el recurso extraordinario federal. El
primero fue concedido a fs. 377, lo cual motivó la denegación del
segundo, de menor amplitud, mediante el auto de fs. 398. El recurso
ordinario fue fundado a fs. 404/412 y fue respondido por el Estado
Nacional a fs. 415/422 vta.
2.
Que el recurso ordinario de apelación de la parte actora es
formalmente admisible toda vez que ha sido deducido contra una
sentencia definitiva, recaída en una causa en que la Nación es
parte, y el valor cuestionado supera el mínimo establecido por el
art. 24, inc. 6°, del decreto-ley 1285/58, y sus modificaciones, y
la resolución de esta Corte 1360/91.
3.
Que por resolución 504 del 16 de septiembre de 1982, el Comité
Federal de Radiodifusión dispuso el llamado a concurso público para
la explotación -entre otras- de la estación de radiodifusión
sonora L.T.14 Radio General Urquiza, de Paraná, Provincia de Entre
Ríos. Por decreto 2686 del 14 de octubre de 1983, se adjudicó a El
Jacarandá S.A. (en formación) la licencia para la prestación de
dicho servicio por el término de quince años. Posteriormente, la
adjudicataria concretó su constitución definitiva, solicitó la
entrega de la posesión de la emisora y optó, como forma de pago,
por la alternativa que permitía un pago en efectivo del 10% y el
resto en doce cuotas semestrales. Sin embargo, la entrega no se
concretó y surgieron diversas vicisitudes en la relación entre las
partes, entre ellas, la denuncia ante la Fiscalía de Investigaciones
Administrativas a raíz de la posible existencia de vicios insanables
en la validez del trámite del concurso, lo cual motivó el dictamen
del Procurador del Tesoro de la Nación del 21 de enero de 1988. El
Jacarandá S.A. promovió amparo por mora de la administración, y
obtuvo resolución favorable en primera y en segunda instancia, que
comportó la condena a la Secretaría de Información Pública a
establecer la fecha de entrega de la emisora al adjudicatario. Este
pronunciamiento quedó firme y, no obstante, no fue cumplido por la
administración.
El
9 de junio de 1994, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto
899/94, por el cual dejó sin efecto la adjudicación a El Jacarandá
S.A. de la explotación de la frecuencia correspondiente a L.T.14
Radio General Urquiza, de la ciudad de Paraná (fs. 169/171 del
expediente administrativo 13.104/86). El 23 de abril de 1996, por
decreto 442, el Poder Ejecutivo Nacional rechazó el recurso de
reconsideración interpuesto contra el decreto 899/94, y dispuso la
remisión de las actuaciones a la Secretaría de Medios de
Comunicación de la Presidencia de la Nación para la determinación
del resarcimiento por daño emergente que correspondería a la
empresa El Jacarandá S.A., conforme a las previsiones del art. 18 de
la ley 19.549.
4.
Que la empresa El Jacarandá S.A. promovió dos acciones contra el
Estado Nacional, a saber: a) la demanda del 13 de octubre de 1993, de
cumplimiento de la adjudicación otorgada por el decreto 2686/83,
toma de posesión de la emisora y resarcimiento de daños y
perjuicios (expediente 20.508), y b) la demanda de nulidad por
ilegitimidad de los decretos 899/94 y 442/96, promovida el 20 de
noviembre de 1996 (expte. 32.663). A fs. 39 de esta última causa, la
titular del Juzgado Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal
N° 11 ordenó la acumulación de ambas acciones, las cuales
tramitaron por separado y fueron juzgadas en una única sentencia
(fs. 308/314 vta.).
5.
Que la cámara a quo revocó el fallo de la primera instancia en
cuanto había considerado ilegítimo el decreto 899/94 -y su
confirmatorio 442/96-, y había ordenado la entrega de la emisora a
la adjudicataria. Para así resolver, estimó que el presidente de la
Nación, como jefe de la Administración Nacional, gozaba de las
facultades previstas en el art. 39, inc. a, de la ley 22.285, y en el
art. 18 de la ley 19.549, y que, en consecuencia, podía revocar la
adjudicación de la licencia otorgada por el decreto 2686/83 por
razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los
perjuicios que causare a los administrados.
En
este orden de ideas, desestimó los planteos de la actora basados en
la ilegitimidad de los actos administrativos impugnados y, con
sustento en las circunstancias fácticas de la especie -esencialmente
la movilización de las fuerzas comunitarias, representantes
gremiales, gobernador y legisladores, en oposición a la adjudicación
dispuesta como resultado de un concurso realizado a fines de 1983-,
la cámara llegó a la conclusión de que la revocación de la
adjudicación no era un acto irrazonable sino que, por el contrario,
se hallaba justificado por razones políticas de interés general,
exentas del control de los magistrados. En cuanto a la indemnización
debida, la cámara estimó procedente el resarcimiento del daño
emergente, con exclusión del lucro cesante, con fundamento en la
doctrina de esta Corte, expresada en Fallos: 312:659 y el dictamen
del señor Procurador Fiscal, al que remite el fallo. No obstante
esta conclusión, el tribunal a quo rechazó la pretensión actora
por cuanto El Jacarandá S.A. no había demostrado los gastos
afrontados para la adjudicación y efectiva recepción de la emisora,
ni los gastos de constitución de la sociedad o de presentación en
el proceso de licitación u otros que revistieran el carácter de
daño emergente, directamente derivado de la revocación del acto
administrativo.
6.
Que los agravios por los cuales la actora pretende la revocación de
la sentencia apelada pueden sintetizarse así: a) la cámara ignoró
las circunstancias fácticas que precedieron al dictado del decreto
899/94, en especial las denuncias por irregularidades que habrían
existido en el proceso de licitación, que nunca fueron demostradas y
que justifican el vicio de falsa causa; por lo demás, las razones de
interés público y las fundadas en la disconformidad de la
comunidad, no fueron mencionadas en el decreto y su ponderación por
la cámara violenta el principio de congruencia; b) la ilegitimidad
se configuró, asimismo, por la demora en dar cumplimento a una
sentencia judicial firme, y c) aun cuando se aceptara que el marco
jurídico aplicable está dado por el art. 18 de la ley 19.549, es
erróneo excluir el resarcimiento del daño por lucro cesante,
prescindiendo de la doctrina establecida por la Corte relativa al
derecho del administrado a una reparación integral, emitida
precisamente en una causa con presupuestos fácticos similares al sub
examine, en donde se debatía la revocación de un contrato por
razones de oportunidad, mérito o conveniencia (precedente de Fallos:
306:1409, "Eduardo Sánchez Granel").
7.
Que los dos primeros reproches enunciados en el considerando
precedente son infundados pues la recurrente repite los argumentos
que ha sostenido desde la promoción de las demandas, sin ocuparse de
rebatir el razonamiento de la cámara mediante una crítica concreta
y razonada, tal como lo exige el art. 265 del Código Procesal Civil
y Comercial de la Nación.
En
efecto, las distintas circunstancias enunciadas en los considerandos
del decreto 899/94 generaron una oposición cierta en las fuerzas
vivas de la comunidad, tal como consta en las actuaciones
administrativas, y ese malestar público constituyó el presupuesto
fáctico que dio sustento a la decisión de revocación de la
adjudicación. Tanto el dictamen de la Fiscalía Nacional de
Investigaciones Administrativas de enero de 1988, como el petitorio
del gobernador de la Provincia de Entre Ríos y del fiscal del Estado
provincial, así como el proyecto de ley presentado por dos diputados
nacionales, a los que se agregó la solicitud del secretario general
de SUTEP-seccional Paraná y otras fuerzas, todos estos antecedentes
configuran un cuadro de opinión pública adversa a la entrega de la
licencia adjudicada en los últimos meses del período militar y
justifican el ejercicio por parte de la administración de sus
facultades de revocación de los actos supuestamente regulares. Es
cierto que la administración no profundizó el examen de las
supuestas irregularidades, pero esta circunstancia no la priva del
ejercicio de las facultades contempladas en el art. 18 de la ley
19.549, que se fundan autónomamente en un cuadro manifiesto de
oposición social. No se trata de sustituir el juicio de mérito u
oportunidad, sino sólo de verificar la razonabilidad con que se han
ejercido las facultades discrecionales de la administración. En el
sub lite, la mera repetición en esta instancia de los argumentos
rechazados por la cámara conduce a la deserción del recurso por
insuficiente fundamentación.
8.
Que El Jacarandá S.A. impugna el fallo por haber prescindido de la
doctrina claramente establecida en el precedente "Eduardo
Sánchez Granel", publicado en Fallos: 306:1409, en cuanto a la
admisión del rubro "lucro cesante" en la composición de
la indemnización debida por el Estado.
Cabe
recordar que cuando la actividad lícita de la autoridad
administrativa, aunque inspirada en propósitos de interés
colectivo, se constituye en causa eficiente de un perjuicio para los
particulares -cuyo derecho se sacrifica por aquel interés general-,
esos daños deben ser atendidos en el campo de la responsabilidad del
Estado por su obrar lícito (doctrina de Fallos: 301:403; 305:321;
306:1409, entre otros).
También
ha dicho esta Corte que los jueces deben actuar con suma prudencia
cuando se trata de resarcir daños causados por actos administrativos
dispuestos por razones de interés general, verificando si tales
daños efectivamente se han producido y son una consecuencia directa
e inmediata del obrar del Estado (doctrina de Fallos: 310:2824). En
Fallos: 312:2022, considerando 16, se enfatizó que es necesario
acreditar la existencia de una relación directa, inmediata y
exclusiva, de causa a efecto, entre la conducta impugnada y el
perjuicio cuya reparación se persigue.
9.
Que la extensión del resarcimiento debe atender las características
particulares de cada situación. En el sub lite, y en tanto el daño
resarcible satisfaga los requisitos enunciados en el considerando
precedente, no hay, como principio, fundamento para limitarlo al daño
emergente con exclusión del lucro cesante, esto es, de las ventajas
económicas esperadas de acuerdo a probabilidades objetivas
estrictamente comprobadas (Fallos: 306:1409, considerandos 4° y 5°;
316:1335, considerando 20).
Corresponde,
pues, analizar la concreta prueba producida en la causa. Tal como ha
destacado el tribunal a quo, la actora no produjo prueba respecto de
gastos afrontados con motivo de su presentación en el proceso de
licitación que culminó con el decreto 2686/83, ni adujo realización
de gastos o inversiones para dar comienzo a la explotación de la
emisora, ni invocó lesión a su patrimonio directamente provocada
por la demora en la toma de posesión. Consta en el expediente
administrativo que, según la forma de pago elegida, se comprometía
a abonar, en efectivo y a la entrega de la emisora, un 10% del precio
y el resto en cuotas semestrales. Es decir, en los hechos, no realizó
desembolso alguno en concepto de precio y, si bien debió constituir
una garantía de cumplimiento, satisfizo este requisito mediante
póliza de seguro de caución, y no abonó la prima correspondiente.
Ninguna otra prueba existe en este expediente que permita revertir lo
decidido al respecto en la sentencia apelada.
10)
Que la producción de la prueba pericial contable se centró en un
cálculo abstracto de las utilidades que hubieran debido corresponder
a quien explotara la emisora L.T. 14 Radio General Urquiza en un
período de tiempo que se extiende del 1° de diciembre de 1983 al 9
de junio de 1994 (fs. 266 vta./267 vta.). Ese cálculo parte de los
ingresos de la emisora por facturación de publicidad sobre la base
de 18 horas de emisión durante el año 1997 (fs. 266 vta.). Es
decir, no existe adecuación del dictamen a las concretas
circunstancias económicas del país durante los años que interesan.
Tampoco se consideran las inversiones que la adjudicataria hubiera
debido realizar antes de poner en marcha la explotación, en atención
a la insuficiencia técnica comprobada de las instalaciones.
La
realidad es que El Jacarandá S.A. nunca explotó la licencia, nunca
realizó las inversiones imprescindibles para obtener alguna ganancia
de la explotación y es una mera conjetura suponer que hubiera
obtenido una ganancia equivalente al 2,5 % de los ingresos totales
registrados en un año determinado que se toma como modelo, una
década más tarde (según el criterio del fallo de la primera
instancia, considerando 7°, a fs. 314). Por lo demás, en su
memorial de fs. 404/412, la parte actora se ha limitado a impugnar la
exclusión del rubro "lucro cesante" sin presentar un solo
desarrollo sobre los concretos daños que no le habían sido
reconocidos en la segunda instancia. En suma, no se ha probado en
este litigio una concreta privación a la actora de ventajas
esperadas de acuerdo a probabilidades objetivas, lo cual impide
revertir la decisión de la cámara sobre el punto.
Por
ello, se declara parcialmente desierto el recurso ordinario de la
parte actora en los términos del considerando 7°, y se confirma la
sentencia en lo restante que ha sido materia de agravio. Con costas a
la vencida (arts. 266 y 68 del Código Procesal Civil y Comercial de
la Nación). Notifíquese y devuélvanse los autos. - Enrique S.
Petracchi. - Augusto C. Belluscio. - Juan C. Maqueda. - E. Raúl
Zaffaroni. - Elena I. Highton de Nolasco (según su voto). - Ricardo
L. Lorenzetti. - Carmen M. Argibay.Voto de la doctora Highton de
Nolasco:
Considerando:
1. Que la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, por su Sala III, hizo lugar a la apelación
del Estado Nacional, revocó la sentencia dictada en la primera
instancia -que había hecho lugar a la demanda de nulidad de acto
administrativo y resarcimiento de daños y perjuicios- y distribuyó
las costas del juicio en el orden causado. Contra ese
pronunciamiento, la empresa El Jacarandá S.A. interpuso el recurso
ordinario de apelación y el recurso extraordinario federal. El
primero fue concedido a fs. 377, lo cual motivó la denegación del
segundo, de menor amplitud, mediante el auto de fs. 398. El recurso
ordinario fue fundado a fs. 404/412 y fue respondido por el Estado
Nacional a fs. 415/422 vta.
2.
Que el recurso ordinario de apelación de la parte actora es
formalmente admisible toda vez que ha sido deducido contra una
sentencia definitiva, recaída en una causa en que la Nación es
parte, y el valor cuestionado supera el mínimo establecido por el
art. 24, inc. 6°, del decreto-ley 1285/58, y sus modificaciones, y
la resolución de esta Corte 1360/91.
3.
Que por resolución 504 del 16 de septiembre de 1982, el Comité
Federal de Radiodifusión dispuso el llamado a concurso público para
la explotación -entre otras- de la estación de radiodifusión
sonora L.T.14 Radio General Urquiza, de Paraná, Provincia de Entre
Ríos. Por decreto 2686 del 14 de octubre de 1983, se adjudicó a El
Jacarandá S.A. (en formación) la licencia para la prestación de
dicho servicio por el término de quince años. Posteriormente, la
adjudicataria concretó su constitución definitiva, solicitó la
entrega de la posesión de la emisora y optó, como forma de pago,
por la alternativa que permitía un pago en efectivo del 10% y el
resto en doce cuotas semestrales. Sin embargo, la entrega no se
concretó y surgieron diversas vicisitudes en la relación entre las
partes, entre ellas, la denuncia ante la Fiscalía de Investigaciones
Administrativas a raíz de la posible existencia de vicios insanables
en la validez del trámite del concurso, lo cual motivó el dictamen
del Procurador del Tesoro de la Nación del 21 de enero de 1988. El
Jacarandá S.A. promovió amparo por mora de la administración, y
obtuvo resolución favorable en primera y en segunda instancia, que
comportó la condena a la Secretaría de Información Pública a
establecer la fecha de entrega de la emisora al adjudicatario. Este
pronunciamiento quedó firme y, no obstante, no fue cumplido por la
administración.
El
9 de junio de 1994, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto
899/94, por el cual dejó sin efecto la adjudicación a El Jacarandá
S.A. de la explotación de la frecuencia correspondiente a L.T.14
Radio General Urquiza, de la ciudad de Paraná (fs. 169/171 del
expediente administrativo 13.104/86). El 23 de abril de 1996, por
decreto 442, el Poder Ejecutivo Nacional rechazó el recurso de
reconsideración interpuesto contra el decreto 899/94, y dispuso la
remisión de las actuaciones a la Secretaría de Medios de
Comunicación de la Presidencia de la Nación para la determinación
del resarcimiento por daño emergente que correspondería a la
empresa El Jacarandá S.A., conforme a las previsiones del art. 18 de
la ley 19.549.
4.
Que la empresa El Jacarandá S.A. promovió dos acciones contra el
Estado Nacional, a saber: a) la demanda del 13 de octubre de 1993, de
cumplimiento de la adjudicación otorgada por el decreto 2686/83,
toma de posesión de la emisora y resarcimiento de daños y
perjuicios (expediente 20.508), y b) la demanda de nulidad por
ilegitimidad de los decretos 899/94 y 442/96, promovida el 20 de
noviembre de 1996 (expte. 32.663). A fs. 39 de esta última causa, la
titular del Juzgado Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal
N° 11 ordenó la acumulación de ambas acciones, las cuales
tramitaron por separado y fueron juzgadas en una única sentencia
(fs. 308/314 vta.).
5.
Que la cámara a quo revocó el fallo de la primera instancia en
cuanto había considerado ilegítimo el decreto 899/94 -y su
confirmatorio 442/96-, y había ordenado la entrega de la emisora a
la adjudicataria. Para así resolver, estimó que el presidente de la
Nación, como jefe de la Administración Nacional, gozaba de las
facultades previstas en el art. 39, inc. a, de la ley 22.285, y en el
art. 18 de la ley 19.549, y que, en consecuencia, podía revocar la
adjudicación de la licencia otorgada por el decreto 2686/83 por
razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los
perjuicios que causare a los administrados.
En
este orden de ideas, desestimó los planteos de la actora basados en
la ilegitimidad de los actos administrativos impugnados y, con
sustento en las circunstancias fácticas de la especie -esencialmente
la movilización de las fuerzas comunitarias, representantes
gremiales, gobernador y legisladores, en oposición a la adjudicación
dispuesta como resultado de un concurso realizado a fines de 1983-,
la cámara llegó a la conclusión de que la revocación de la
adjudicación no era un acto irrazonable sino que, por el contrario,
se hallaba justificado por razones políticas de interés general,
exentas del control de los magistrados. En cuanto a la indemnización
debida, la cámara estimó procedente el resarcimiento del daño
emergente, con exclusión del lucro cesante, con fundamento en la
doctrina de esta Corte, expresada en Fallos: 312:659 y el dictamen
del señor Procurador Fiscal, al que remite el fallo. No obstante
esta conclusión, el tribunal a quo rechazó la pretensión actora
por cuanto El Jacarandá S.A. no había demostrado los gastos
afrontados para la adjudicación y efectiva recepción de la emisora,
ni los gastos de constitución de la sociedad o de presentación en
el proceso de licitación u otros que revistieran el carácter de
daño emergente, directamente derivado de la revocación del acto
administrativo.
6.
Que los agravios por los cuales la actora pretende la revocación de
la sentencia apelada pueden sintetizarse así: a) la cámara ignoró
las circunstancias fácticas que precedieron al dictado del decreto
899/94, en especial las denuncias por irregularidades que habrían
existido en el proceso de licitación, que nunca fueron demostradas y
que justifican el vicio de falsa causa; por lo demás, las razones de
interés público y las fundadas en la disconformidad de la
comunidad, no fueron mencionadas en el decreto y su ponderación por
la cámara violenta el principio de congruencia; b) la ilegitimidad
se configuró, asimismo, por la demora en dar cumplimento a una
sentencia judicial firme, y c) aun cuando se aceptara que el marco
jurídico aplicable está dado por el art. 18 de la ley 19.549, es
erróneo excluir el resarcimiento del daño por lucro cesante,
prescindiendo de la doctrina establecida por la Corte relativa al
derecho del administrado a una reparación integral, emitida
precisamente en una causa con presupuestos fácticos similares al sub
examine, en donde se debatía la revocación de un contrato por
razones de oportunidad, mérito o conveniencia (precedente de Fallos:
306: 1409, "Eduardo Sánchez Granel").
7.
Que los dos primeros reproches enunciados en el considerando
precedente son infundados pues la recurrente repite los argumentos
que ha sostenido desde la promoción de las demandas, sin ocuparse de
rebatir el razonamiento de la cámara mediante una crítica concreta
y razonada, tal como lo exige el art. 265 del Código Procesal Civil
y Comercial de la Nación.
En
efecto, las distintas circunstancias enunciadas en los considerandos
del decreto 899/94 generaron una oposición cierta en las fuerzas
vivas de la comunidad, tal como consta en las actuaciones
administrativas, y ese malestar público constituyó el presupuesto
fáctico que dio sustento a la decisión de revocación de la
adjudicación. Tanto el dictamen de la Fiscalía Nacional de
Investigaciones Administrativas de enero de 1988, como el petitorio
del gobernador de la Provincia de Entre Ríos y del fiscal del Estado
provincial, así como el proyecto de ley presentado por dos diputados
nacionales, a los que se agregó la solicitud del secretario general
de SUTEP-seccional Paraná y otras fuerzas, todos estos antecedentes
configuran un cuadro de opinión pública adversa a la entrega de la
licencia adjudicada en los últimos meses del período militar y
justifican el ejercicio por parte de la administración de sus
facultades de revocación de los actos supuestamente regulares. Es
cierto que la administración no profundizó el examen de las
supuestas irregularidades, pero esta circunstancia no la priva del
ejercicio de las facultades contempladas en el art. 18 de la ley
19.549, que se fundan autónomamente en un cuadro manifiesto de
oposición social. No se trata de sustituir el juicio de mérito u
oportunidad, sino sólo de verificar la razonabilidad con que se han
ejercido las facultades discrecionales de la administración. En el
sub lite, la mera repetición en esta instancia de los argumentos
rechazados por la cámara conduce a la deserción del recurso por
insuficiente fundamentación.
8.
Que El Jacarandá S.A. impugna el fallo por haber prescindido de la
doctrina establecida en el precedente "Eduardo Sánchez Granel",
publicado en Fallos: 306:1409, en cuanto a la admisión del "lucro
cesante" en la composición de la indemnización debida por el
Estado.
La
determinación de la procedencia de este rubro requiere, previamente,
establecer si corresponde su reparación cuando se trata -como en el
presente- de la actividad lícita de la administración pública que
causa perjuicios a los administrados.
9.
Que esta Corte ha manifestado en reiteradas oportunidades que cuando
la actividad lícita de la autoridad administrativa, aunque inspirada
en propósitos de interés colectivo, se constituye en causa
eficiente de un perjuicio para los particulares -cuyo derecho se
sacrifica por aquel interés general-, esos daños deben ser
atendidos en el campo de la responsabilidad por su obrar lícito
(doctrina de Fallos: 301:403; 305:321; 306:1409, entre otros). Esta
doctrina, que encuentra fundamento en la garantía de inviolabilidad
de la propiedad privada y en la igualdad ante la ley y las cargas
públicas (arts. 14, 17 y 16 de la Constitución Nacional,
respectivamente), es plenamente aplicable al caso en estudio.
10.
Que ante la ausencia de una solución normativa singularizada para
este tipo de responsabilidad estatal, es adecuado recurrir a los
principios de leyes análogas, toda vez que la regla de
interpretación prevista en el art. 16 del Código Civil excede los
límites del ámbito del derecho privado y se proyecta como un
principio general, vigente en todo el orden jurídico interno
(doctrina de Fallos: 195:66; 301:403; 306:1409, disidencia de los
jueces Caballero y Fayt; dictamen de la señora Procuradora Fiscal,
María Graciela Reiriz en Fallos: 312:659, al que esta Corte remitió;
312:2266, voto del juez Fayt, entre otros).
11.
Que esa analogía debe fundarse en principios de derecho público.
Ello así, debido a que la actividad legítima del Estado, aun cuando
provoque daños, tiene una finalidad típica de interés público,
que se encuentra ausente en las normas regulatorias de derecho común
que persiguen la composición equitativa de conflictos en los que se
involucran intereses privados (doctrina de Fallos: 301:403; dictamen
de la Procuradora Fiscal en Fallos: 312:659, al que esta Corte
remitió). A diferencia del derecho privado donde rigen criterios de
justicia conmutativa en el derecho público se aplican, en principio,
criterios de justicia distributiva (conf. Miguel S. Marienhoff, "El
lucro cesante en las indemnizaciones a cargo del Estado", E.D.
114:949).
La
diferencia básica entre la regulación privatista y la publicista
estriba en la relación jurídica diversa que ambas implican:
mientras la primera regula relaciones entre particulares
fundamentadas sobre la base de la conmutatividad, la segunda regula
las relaciones entre el todo (la comunidad presentada por la
autoridad) y la parte (los ciudadanos, ya sea individualmente o
agrupados en asociaciones o cuerpos intermedios) según criterios de
distribución (conf. Eduardo Sotto Kloss, "La contratación
administrativa, un retorno a las fuentes clásicas del contrato",
Revista de Administración Pública, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, N° 86, mayo - agosto, 1978, págs. 576 y
sgtes.; ver también Ulpiano, Dig. I, 1, 1, 2. "Ius publicum est
quod ad statum rei romanae spectat. Ius privatum quod ad singulorum
utilitatem spectat").
También
en el Código Civil se ha reconocido esta distinción al expresar que
sus normas y principios sólo legislan sobre derecho privado (nota al
art. 31). Este criterio igualmente surge del art. 2611 en el que se
dispone que las restricciones impuestas al dominio privado sólo en
el interés público son regidas por el derecho administrativo.
Es
por ello que, en supuestos como el de autos, la indeminización tiene
que ser dominada científicamente en el ámbito del derecho
administrativo. Las construcciones y las analogías civilísticas no
le convienen (conf. Ernst Forsthoff, Tratado de Derecho
Administrativo, Madrid, 1958, págs. 426/427).
12.
Que el examen de las normas que fijan pautas indemnizatorias y que
guardan mayor analogía con la situación discutida en autos, conduce
a encontrar la solución en la ley Nacional de Expropiaciones 21.499,
es decir, en la norma legal típica que autoriza las intromisiones
del Estado en la propiedad de los administrados, cada vez que el
interés público las exija; pues sin esas intromisiones el Estado no
es capaz de cumplir sus funciones (doctrina de Fallos: 301:403;
dictamen de la señora Procuradora Fiscal en Fallos: 312:659, al que
esta Corte remitió).
En
el art. 10 de dicha norma se establece: "La indemnización sólo
comprenderá el valor objetivo del bien y los daños que sean una
consecuencia directa e inmediata de la expropiación. No se tomarán
en cuenta las circunstancias de carácter personal, valores
afectivos, ganancias hipotéticas, ni el mayor que pueda conferir al
bien la obra a ejecutarse. No se pagará el lucro cesante. Integrarán
la indemnización el importe que correspondiese por depreciación de
la moneda y el de los respectivos intereses" (el resaltado no
pertenece al texto).
Asimismo,
el criterio de la exclusión del lucro cesante también ha sido
receptado en un vasto conjunto de normas de derecho público. Cabe
mencionar, a título de ejemplo, las leyes 12.910 (art. 5), 13.064
(arts. 30, 38 y 54 inc. f), 23.554 (art. 35); el derogado decreto
5720/72 (inc. 88), decretos 436/00 (art. 96), 1023/01 (art. 12, inc.
d y las leyes 25.344 (art. 26) y 25.453 (art. 11).
13.
Que por aplicación del criterio expuesto, la indemnización en casos
como el presente debe ceñirse, en principio, al daño emergente.
14.
Que la circunstancia de que el instituto de la expropiación suponga
una restricción constitucional al derecho de propiedad mediante una
ley del Congreso, no impide la aplicación analógica de la ley de
expropiaciones a casos como el de autos.
En
efecto, admitida la facultad de la administración de limitar el
derecho de los particulares fundándose en propósitos de bien común,
es razonable que las consecuencias de su ejercicio sean similares a
las que se producen cuando dicha limitación se origina en una ley.
No se advierte una diferencia sustancial entre una actividad lícita
del Estado basada en ley y una basada en normas de inferior
jerarquía, en un todo de acuerdo con la relación de que se trate.
Lo
que caracteriza a todos los supuestos de limitación de la propiedad
por razones de interés público (sea por decisión del Congreso o de
la administración) es la ausencia de antijuridicidad.
15.
Que, finalmente, cabe aclarar que resulta inadecuada la teoría de la
responsabilidad civil para fundamentar la procedencia de la
responsabilidad estatal por actuación legítima. Cuando el Estado
actúa conforme a derecho fallan todos los preceptos sobre los actos
ilícitos contemplados en las disposiciones civiles (conf. Fritz
Fleiner, Instituciones de Derecho Administrativo, traducción de la
8a. edición alemana, Barcelona, Madrid, Buenos Aires, 1933, pág.
235).
Es
por ello que, aun de considerarse por vía de hipótesis, aplicables
las disposiciones del derecho civil a supuestos de responsabilidad
propios del derecho público -tal la derivada del obrar estatal
ilícito- tampoco se podría reconocer la indemnización integral a
favor del administrado. La actuación lícita del Estado que causa
daños contituiría, dentro de este ámbito del derecho privado, un
supuesto de ejercicio regular de los derechos (conf. art. 1071 del
Código Civil).
16.
Que si en el derecho civil el vasto campo del ejercicio regular de un
derecho no genera responsabilidad y, aun en el ámbito de la ilicitud
existen diferencias -en cuanto a las consecuencias resarcibles- entre
los delitos y los cuasidelitos (arts. 903, 904 y 905 del Código
Civil), resulta razonable que, cuando la actuación del Estado es
legítima, la extensión de la indemnización por los daños causados
a los administrados sea diferente de la que correspondería en el
caso de una actuación ilegítima. En el obrar lícito no existe una
relación de contradicción entre la actuación administrativa y el
ordenamiento jurídico considerado como un todo coherente y
sistemático.
17.
Que resta, pues, examinar la concreta prueba producida en la causa
acerca del pretendido reconocimiento del daño emergente. En tal
sentido, como bien lo ha destacado el tribunal a quo, la actora no
produjo prueba respecto de gastos afrontados con motivo de su
presentación en el proceso de licitación que culminó con el
decreto 2686/83, ni adujo la realización de gastos e inversiones
para dar comienzo a la explotación de la emisora, ni invocó lesión
a su patrimonio directamente provocada por la demora en la toma de
posesión. Consta en el expediente administrativo que, según la
forma de pago elegida, la actora se comprometía a abonar, en
efectivo y a la entrega de la emisora, un 10% del precio y el resto
en cuotas semestrales. Es decir, en los hechos, no realizó
desembolso alguno en concepto de precio y, si bien debió constituir
una garantía de cumplimiento, satisfizo este requisito mediante una
póliza de seguro de caución, y no abonó la prima correspondiente.
Ninguna otra prueba existe en este expediente que permita revertir lo
decidido al respecto en la sentencia apelada.
Por
ello, se declara parcialmente desierto el recurso ordinario de la
parte actora en los términos del considerando 7°, y se confirma la
sentencia en lo restante que ha sido materia de agravio. Con costas a
la vencida (arts. 266 y 68 del Código Procesal Civil y Comercial de
la Nación). Notifíquese y devuélvanse los autos. - Elena I.
Highton de Nolasco.
