Relación interadministrativa

"...En ese marco, tratándose de dos organismos públicos estatales, la naturaleza jurídica del vínculo establecido entre ellos es de carácter interadministrativo.

4.1. En tal sentido, se ha definido a la relación jurídica interadministrativa como aquella que vincula a dos o más personas públicas estatales, ya se trate del Estado en sentido lato (Nación o provincia o Ciudad Autónoma de Buenos Aires) o de cualquiera de las personas públicas estatales que constituyen entidades descentralizadas, poseedoras de personalidad jurídica propia (v. Cassagne, Juan Carlos; "Derecho Administrativo", Tomo II, pag. 76, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2000; asimismo, v. Dictámenes 234:645 y 263:395).

La característica de las relaciones interadministrativas se vincula con la necesidad de respetar la unidad de poder dentro de cada esfera de gobierno; por ello, virtualmente, se elimina todo enfrentamiento o controversia entre sujetos estatales por medio de la relativización de su personalidad y la inaplicabilidad de las prerrogativas de poder público (v. Dictámenes 234:645 y 263:395). Así pues, la ausencia de un régimen exorbitante y el principio de la unidad administrativa se erigen como las características preponderantes de tales relaciones (v. Comadira, Julio Rodolfo y Winkler, Dora Paula; "Las contrataciones interadministrativas y el principio de la libre elección", ED 119-857).

De ese modo, los contratos que se celebran entre sujetos estatales son denominados interadministrativos y constituyen una especie de las relaciones jurídicas antes descriptas, participando de sus mismas notas típicas. La categorización jurídica de estos contratos tiene su razón de ser en las particularidades que ofrecen y que son consecuencia de las características de la vinculación que se señaló precedentemente (v. Dictámenes 234:645 y 263:395).

Lejos de tratarse de contratos entre particulares o entre la Administración Pública y particulares, los contratos interadministrativos se caracterizan por configurar un modo de vinculación jurídica específica entre organismos del propio Estado, y la relación jurídica así, por su carácter netamente interadministrativo, debe tener como finalidad la concreción de un fin público determinado y no el afán de lucro de una de las partes (v. Dictámenes 263:395).

Ello así, por cuanto el Estado Nacional y la Administración Pública, más allá de toda disquisición relativa a su organización administrativa y descentralización, sea orgánica o funcional, debe ser rigurosamente entendido como una unidad institucional teleológica y ética, siendo que la relación de identidad del Estado Nacional en las diversas formas que modernamente reviste para el cumplimiento de fines especiales ha sido declarada en diversos pronunciamientos por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (v. Dictámenes 190:103, 187; 193:56 y 223:147).

Consecuentemente, por efecto del principio de unidad de acción que guía al Estado, las relaciones que se entablan entre los organismos y entidades que integran la Administración son de coordinación y colaboración, razón por la cual en ellas se encuentran, en principio, ausentes los poderes jurídicos exorbitantes, propios en cambio de aquellas relaciones que se establecen entre el Estado y los particulares (v. Dictámenes 252:209).

En efecto, esas vinculaciones de carácter contractual se rigen por normas de Derecho Público Administrativo, aunque su régimen jurídico difiere del de los contratos administrativos, al carecer la Administración de las prerrogativas y facultades que hacen a la supremacía estatal, prevaleciendo, en cambio, el principio de la cooperación y unidad de acción del Estado (v. Dictámenes 201:229 y 225:71)

4.2. Así, entonces, por ejemplo, en la esfera de las relaciones interadministrativas no resulta procedente la aplicación de multas de carácter penal o administrativo, ya que no es admisible concebir la existencia de prerrogativas exorbitantes de poder público entre dos personas que integran la Administración Pública (v. Dictámenes 251:411).

Ello, porque es contrario a la lógica y el buen sentido admitir que el Estado y sus entidades pueden aplicarse recíprocamente sanciones, ya que el Estado es uno solo y por consiguiente un razonamiento como el indicado implicaría que éste se aplique sanciones a sí mismo, lo que constituye un verdadero despropósito que la correcta hermenéutica no debe aceptar (Dictámenes 251:411). Los efectos patrimoniales de las mencionadas sanciones revierten, en definitiva, al propio Estado (v. Dictámenes 131:123, 133:545 y 142:260, entre otros).

(...)
 
5.1. En efecto, la naturaleza jurídica del contrato en cuestión, no lo libera del cumplimiento de sus obligaciones, ni puede erigirse en un impedimento para la aplicación de una sanción convencionalmente prevista. Sostener lo contrario implicaría fomentar la asunción irresponsable de obligaciones por parte de los entes estatales.


No obstante, en la especie, ha quedado demostrado que la aplicación lisa y llana del régimen de penalidades de la cláusula séptima del Convenio tal como ha sido previsto, importaría arribar a una solución notoriamente desproporcionada, lo cual, como quedó sentado, tratándose de organismos estatales, es claramente inadmisible.

Adviértase, que ello comportaría sostener la vigencia de una tasa de interés que, en su momento, y debido a la crisis del año 2001, se elevó al 118,31%, tasa ésta que, en la actualidad resulta ciertamente abusiva y, por ende, inaplicable.

5.2. En tal sentido, cabe tener especialmente en cuenta que la propia AFIP, con posterioridad al Convenio que liga a las partes, ha dejado de prever la tasa de interés allí contemplada para los casos de incumplimientos, tal como dan cuenta los Convenios de Recaudación Bancaria celebrados con otras entidades financieras que fueron agregados a estas actuaciones.

En efecto, dichos documentos, para los supuestos de incumplimientos de las obligaciones asumidas y/o de demora en la transferencia de los montos recaudados, prevén la aplicación de la tasa de interés dispuesta por el artículo 2° de la Resolución del (ex) Ministerio de Economía y Producción (actual Ministerio de Economía y Finanzas Públicas) Nº 492/06 (B.O. 30-6-06) -y por sus similares correspondientes a los períodos de que se trate-, referida a los supuestos de créditos litigiosos mencionados por el artículo 52 de la Ley N° 11.683 (T.O. Decreto 821/98, B.O. 20-7-98).

5.3. Siendo así, en el especial contexto marcado por la relación interadministrativa que liga a las partes -despojada, reitero, de un fin de lucro y que en principio descarta todo tipo de contienda judicial entre organismos estatales-, considero que, en las presentes actuaciones, la única solución que se presenta como razonable, consiste en la remisión al mecanismo que prevé el artículo 37 de la Ley N° 11.683 (T.O. Decreto 821/98) para los supuestos de créditos no litigiosos y que, a la firma de los mencionados Convenios, era la prevista por el artículo 1° de la citada Resolución del (ex) Ministerio de Economía y Producción N° 492/06.

Naturalmente, para la aplicación de la tasa respectiva, deberán tenerse en cuenta las sucesivas Resoluciones dictadas en el marco de la citada norma legal, que tuvieron vigencia en el período de mora.

5.4. Cabe tener presente, que la morigeración de la mecánica de ajuste inicialmente pactada, responde no sólo a que la aplicación de la tasa a que refiere el artículo 37 de la Ley N° 11.683 (T.O. Decreto 821/98) torna más ética y justa la resolución de la presente contienda, sino también, al deber que le cabe a los juzgadores de merituar las consecuencias de sus pronunciamientos; obligación que comprende incluso a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, ya que el ejercicio de su función como Autoridad del Gobierno Federal exige, con marcado énfasis, el deber indeclinable de sopesar con un grado sumo de prudencia las consecuencias individuales, sociales y económicas que generan sus decisiones (v. Fallos 320:495).

6. En virtud de lo expuesto, corresponde hacer lugar al reclamo interpuesto por la AFIP, debiendo el BNA abonar la suma que, en definitiva, resulte de aplicar al monto inicialmente adeudado la tasa de interés a que refiere el artículo 37 de la Ley N° 11.683 (T.O. Decreto N° 821/98) -para los supuestos de falta total o parcial de pago de gravámenes, retenciones, percepciones, anticipos y demás pagos a cuenta- correspondiente al período de que se trate, conforme lo apuntado en el último párrafo del punto 5.3. del presente Capítulo.

Así opino.