CSJN Hotel Internacional Iguazú, S. A. c. Gobierno Nacional (22.04.1986) Fallos 308:618.

Dictamen del Procurador General
Suprema Corte:
La Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal, civil y comercial confirmó, en lo principal, el fallo del juez de la primera instancia que había hecho lugar a la demanda interpuesta por la adjudicataria de una licitación y condenó al Estado Nacional al pago de una indemnización por los daños y perjuicios derivados del incumplimiento de lo pactado en el contrato que vinculó a las partes.
Contra dicha resolución, el accionado interpuso el recurso extraordinario cuya denegatoria dio lugar a esta presentación directa.
Es jurisprudencia corriente de V.E. la que determina que en atención a su carácter autónomo es menester que el recurso extraordinario sea fundado mediante un preciso relato de los hechos de la causa, de la materia federal en debate y de la vinculación existente entre ésta y aquéllos, con una crítica prolija y circunstanciada de todos y cada uno de los argumentos en que la decisión se apoya para arribar a las conclusiones que motivan los agravios (Fallos: 255:182; 259:436; 263:568; 270:176; 283:404; 299:258; 302:1171; causa "Balaguer, Pedro Tomás y otra c/Flores Carreras, Carlos Manuel", B. 455, L. XX, sentencia del 10 de diciembre de 1985, entre muchos otros).
A mi modo de ver, tales recaudos no se satisfacen con los términos del remedio federal en análisis -comparto, al respecto, el criterio del a quo que en su auto denegatorio de fs. 1131-, en tanto se omite en aquél una completa relación de hechos relevantes del proceso, y las impugnaciones que se efectúan consisten tan sólo en la reiteración de argumentos anteriores en punto a la valoración de elementos de juicio y a la aserción de determinada solución jurídica, sin referencia concreta a los términos del pronunciamiento atacado.
En tales condiciones, opino que corresponde desestimar la queja. - Buenos Aires, 30 de diciembre de 1985. - Juan O. Gauna.

Buenos Aires, 22 de abril de 1986.

Considerando:
1º) Que a fs. 1082/1097 de los autos principales, la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal confirmó la sentencia de primera instancia (fs. 908/924) que había condenado al Estado Nacional a indemnizar a la actora los daños y perjuicios derivados del incumplimiento de las obligaciones contractuales y del amparo de la legislación específica de fomento (ley 17.752 y sus prórrogas), según los siguientes conceptos: 1- Inversión para proveer agua, energía y servicio sanitario, 2- mayor costo de la construcción, 3- diferencia de costo financiero, 4- reintegro de I.V.A. y 5- productos químicos blanqueadores para lavado de mantelería y blanco. Asimismo, amplió la condena haciendo lugar al reclamo por ausencia de aportes de capitales genuinos, reintegro del I.V.A. hasta el 24 de abril de 1985, aportes previsionales y exenciones arancelarias de la ley 18.575 y lucro cesante. Contra tal pronunciamiento se interpuso el recurso extraordinario, cuya denegación motiva la presente queja.
2º) Que el tema sustancial de controversia en estos autos giró en torno a los términos del contrato firmado entre las partes los que -según el demandado- se ajustaron exactamente a las condiciones del pliego y -según la actora- se integraron con las especificaciones y tiempos determinados en la nota acompañada al presentar la oferta. Consecuentemente, la contratista fundó su demanda de daños en el incumplimiento de las obligaciones asumidas por el Estado conforme a las condiciones de la oferta, mientras que su contraparte, desconoció la existencia de la nota y su virtualidad jurídica para modificar las cláusulas licitatorias.
3º) Que tanto el juez de primera instancia como la Cámara consideraron que fue probada la existencia y tenor de la nota cuya copia acompañó la actora y que los tiempos y condiciones en ella establecidos para el cumplimiento de las obligaciones del Estado respecto de la construcción de las obras de infraestructura y desgravaciones impositivas, fueron aceptadas al adjudicar la oferta. Sobre esa base contractual se apoyaron luego las argumentaciones de los a quo en la consideración de los reclamos indemnizatorios.
4º) Que el recurrente tacha de arbitraria la sentencia porque desconoce las normas que rigen la contratación y otorga al silencio de la Administración efectos contrarios a los previstos en la ley 19.549. Sostiene que sólo la adjudicación en los términos autorizados por el pliego fija las estipulaciones contractuales de la venta del terreno en el que se edificó el hotel.
5º) Que lo relacionado con la interpretación de las disposiciones contractuales y el alcance que el pronunciamiento les atribuye, remiten al examen de cuestiones de hecho, prueba y derecho común extrañas, como regla y por su naturaleza, a la instancia del artículo 14 de la ley 48, salvo el supuesto de arbitrariedad (doctrina de Fallos: 299:229; 302:877; 305:921).
6º) Que en los contratos de la Administración se supedita su validez y eficacia al cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones vigentes en cuanto a la forma y procedimientos de contratación, entre éstos se encuentra la licitación pública, que se caracteriza como aquél, mediante el cual el ente público invita a los interesados para que, de acuerdo con las bases fijadas en el pliego de condiciones, formulen propuestas entre las que se seleccionará la más conveniente. La ley de la licitación o ley del contrato es el pliego donde se especifican el objeto de la contratación y los derechos y obligaciones del licitante, de los ofertantes y del adjudicatario.
7º) Que el procedimiento regla en la manifestación de la voluntad contractual administrativa es la adhesión del cocontratante a cláusulas prefijadas por el Estado. La fusión de voluntades se opera sin discusión porque el oferente debe aceptar las cláusulas contractuales preparadas y redactadas por el licitante, en caso contrario, la oferta es inadmisible y debe ser rechazada, y la adjudicación que no respetara tales pautas estaría viciada de ilegitimidad.
8º) Que, por otra parte, el silencio de la administración es una conducta inapta para ser considerada como una manifestación positiva de voluntad, pues salvo disposición expresa del orden normativo, el silencio debe ser interpretados en sentido negativo (artículos 913. 918, 919, 1145, 1146, del Código Civil y artículo 10 de la ley 19.549). Nada debe tomarse como concedido sino cuando es dado en términos inequívocos o por una implicancia igualmente clara. La afirmativa necesita ser demostrada, el silencio es negación y la duda es fatal para el derecho del concesionario (doctrina de Fallos: 149:218 -último considerando-).
9º) Que, además, es una regla consagrada por el derecho administrativo que en materia de franquicias o concesión de privilegios por el Estado a personas o individuos, en caso de duda la interpretación debe ser en contra de los concesionarios, porque la presunción más aproximada a la verdad es que el Estado ha acordado sólo lo que en términos expresos resulte de ellos (Fallos: 149:218 -último considerando-).
10º) Que el a quo consideró que la nota del 23 de noviembre de 1972, cuya copia se agregó como anexo 7, referente a las obligaciones asumidas por el organismo estatal en el concurso, fue presentada, formó parte de la oferta de la actora y, en consecuencia, el decreto de adjudicación Nº 1714/73 perfeccionó el vínculo contractual de acuerdo con las pautas allí fijadas. Consideró probada la existencia de dicha nota y su tenor, por la constancia de recepción del escrito de presentación de la oferta que hacía mención de ella y por la comunicación del Director General de Planeamiento y Desarrollo, fechada el 31 de mayo de 1973, elementos que constituían -a juicio del a quo- principio de prueba por escrito y que junto a la testimonial eran suficientes para acreditar la autenticidad de la nota, ante la imposibilidad de la contratista de obtener la prueba designada por la ley a raíz de la pérdida del expediente administrativo imputable a la negligencia del Estado (arts. 1191, 1192 y 1193 del Código Civil).
11) Que en atención a los principios y normas de derecho administrativo y reglas de interpretación enunciadas en los considerandos anteriores, las argumentaciones del a quo resultan insuficientes para avalar su conclusión de que las condiciones y tiempos especificados por la contratista fueron aceptados por el Estado Nacional. En efecto, la mencionada constancia de recepción de la oferta sólo hace referencia a una nota de aclaraciones pero no acredita que sea del tenor de la copia que obra en el anexo 7; la declaración de los ex funcionarios sobre la interpretación de las obligaciones asumidas por el Estado Nacional de conformidad con la cláusula 17 del pliego de contratación no constituye un antecedente decisivo en tanto el alcance asignado no coincide con el contenido de los instrumentos contractuales; y la comunicación del 31 de mayo de 1973 (anexo 27) dirigida a la empresa con posterioridad a la adjudicación y antes de formalizarse el contrato, explica las gestiones tendientes a obtener respuesta de los organismos competentes para el cumplimiento de los compromisos que el art. 17 señala a cargo del Estado, y se refiere, sin especificación, a las "fechas en que esa Sociedad estima la prestación de los mismos", lo que evidencia que las partes no consideraron esos tiempos como condición de oferta aceptada.
12) Que aun en la hipótesis de estimar acreditados la presentación y contenido de la nota de aclaraciones y reservas, ella sólo exteriorizaría la voluntad del oferente en cuanto a las precisiones que debían incluirse en el contrato y ser expresamente aceptadas en la adjudicación (confrontar párrafos finales de los artículos 6, 7 y 8 de la nota en copia en el anexo 7), lo que no ocurrió, según lo evidencian los términos del decreto respectivo y los del contrato firmado con posterioridad.
13) Que la sentencia de a quo examinó la pretensión indemnizatoria sobre la base de estipulaciones no incorporadas al contrato lo que en definitiva se traduce en un desconocimiento del convenio real entre las partes, razón por la cual debe ser dejada sin efecto.
Por ello, se hace lugar a la queja y, por no ser necesaria mayo sustentación, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que por quien corresponda se dicte nuevo pronunciamiento. - Augusto C. Belluscio (en disidencia). - Carlos S. Fayt. - Enrique S. Petracchi. - Jorge A. Bacqué.
Disidencia del doctor Belluscio
Considerando: Que el tribunal comparte y hace suyos los fundamentos y conclusión del dictamen del señor Procurador General, el que se da por reproducido por razones de brevedad.
Por ello, se desestima la queja. - Augusto C. Belluscio